SCIA 2

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Sintesi

Nonostante a livello normativo il legislatore italiano sia più volte intervenuto negli ultimi anni con una serie di disposizioni volte a favorire la liberalizzazione delle attività e dell’iniziativa economica, non sono tuttavia mancati interventi contradditori in materia.
Non solo infatti gli enti locali si sono dimostrati spesso restii nell’adeguarsi alle nuove regole ma sono state talvolta poste in essere disposizioni (non sempre neutralizzate dagli enti competenti) che rappresentano di fatto un pericoloso ritorno al passato, dal momento che reintroducono la competenza degli enti locali nel prevedere interdizioni e limitazioni alle aree nelle quali si può esercitare l’attività economica.
Ne è un inequivocabile esempio il recente decreto legislativo Scia 2 (approvato a novembre 2016): nato per semplificare le procedure di accesso al mercato, attua al contrario discriminazioni tra operatori economici.

Nonostante a livello normativo il legislatore italiano sia intervenuto negli ultimi anni con una serie di disposizioni volte a favorire la liberalizzazione delle attività e dell’iniziativa economica, molto resta ancora da fare.

Al fine di superare l’attuale crisi economica e rilanciare lo sviluppo del Paese è stato portato avanti, dalla seconda metà del 2011, il processo di liberalizzazioni già avviato nel 2006, con l’obiettivo di abbattere i vincoli legislativi e amministrativi che limitano l’accesso ai mercati e l’esercizio della libertà di iniziativa economica.

I provvedimenti emanati sulle liberalizzazioni (art. 3 del d.l. n. 138/2011, convertito in l. n. 148/2011, artt. 31 e 34 del d.l. n. 201/2011, convertito in l. n. 214/2011, art. 1 del d.l. n. 1/2012, convertito in legge n. 27/2012) contengono principi fondamentali per un effettivo cambiamento nell’approccio ai temi dello sviluppo, del mercato e della concorrenza in Italia.

In particolare, l’art. 31 del d.l. n. 201/2011 (Decreto Salva Italia) ha eliminato i vincoli agli orari di apertura degli esercizi commerciali (comma 1) ed ha sancito il principio di libertà di apertura di nuove attività commerciali sul territorio, senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali (comma 2).

Quanto avviato nel 2011 non è però stato portato a compimento, in quanto è mancato il pieno adeguamento ai principi di cui all’art. 3 del d.l. n. 138/2011 e all’articolo 31, comma 2 del Salva Italia – da parte di Regioni ed Enti locali – sulla liberalizzazione delle attività commerciali ed economiche. L’importanza dell’attuazione di questi principi è stata più volte rilevata anche dalla Corte costituzionale e dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.

Occorre altresì evidenziare come siano stati addirittura posti in essere tentativi di ritorno al passato, attraverso l’approvazione di modifiche normative contrarie alle liberalizzazioni, per reintrodurre la competenza degli enti locali a prevedere interdizioni e limitazioni di aree nelle quali si può esercitare l’attività economica.

Con interventi del MISE, dell’Antitrust e della Corte Costituzionale tali tentativi sono stati fino ad oggi neutralizzati (limitando la libertà di apertura solo a tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali). Tali casi di possibile “limitazione” devono infatti essere necessariamente di carattere tassativo, come previsto dall’articolo 1, comma 2 del Decreto Cresci Italia.

L’art. 5 della Legge n. 124/2015 (c.d. Legge Riorganizzazione P.A.) ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi per l’individuazione dei procedimenti oggetto di Scia o di silenzio assenso, nonché di quelli per i quali è necessaria l’autorizzazione espressa e di quelli per i quali è sufficiente una comunicazione preventiva.

Il 15 giugno 2016 è stato approvato in Consiglio dei Ministri lo schema di decreto (c.d. SCIA 2) con l’obiettivo di individuare puntualmente le attività economiche soggette ad una di queste procedure: 1) Scia; 2) autorizzazione espressa; 3) silenzio assenso; 4) comunicazione.

Il provvedimento contiene tuttavia una disposizione che prescinde totalmente dagli obiettivi di semplificazione della legge delega, anzi si pone in netto contrasto: il comma 4 dell’articolo 1, infatti, concede ai Comuni la possibilità discrezionale e discriminatoria di porre vincoli e restrizioni allo stabilimento delle attività economiche, anche con riferimento alle categorie merceologiche, utilizzando in modo strumentale l’obiettivo di tutelare e valorizzare il patrimonio culturale di aree aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico.

È del tutto evidente come tale previsione risulti incostituzionale per eccesso di delega rispetto all’art. 5 della Legge n. 124/2015, nonché in contrasto con le norme di liberalizzazione del Salva Italia e Cresci Italia, oltre che in violazione delle regole sulla corretta ripartizione delle competenze legislative tra Stato ed enti locali.

Lo schema di provvedimento approvato dal Governo è stato assegnato alle Commissioni parlamentari competenti, chiamate ad esprimere il parere, ed è stato oggetto anche di un parere del Consiglio di Stato nel quale è stato evidenziato come non sia corretto il rinvio a deliberazioni degli enti locali al fine di vietare o subordinare ad autorizzazione l’esercizio di una o più attività, in quanto l’effetto automatico di questo generico rinvio è quello di neutralizzare l’applicazione di una disciplina legislativa: la semplificazione operata dal decreto sarebbe derogabile senza limiti per decisione dell’autorità amministrativa locale (Comune). Occorre, ad avviso dello stesso Consiglio di Stato, che il Governo introduca una disciplina che riaffermi la priorità del riordino delle attività soggette ai diversi regimi amministrativi e che circoscriva in modo chiaro e rigoroso il potere degli enti locali.

Anche l’Autorità garante per la concorrenza e il mercato, nel corso della sua audizione presso le Commissioni riunite del Senato Industria e Territorio, ha segnalato come non sia compatibile con i principi comunitari e con quanto in più occasioni segnalato dall’Autorità stessa la formulazione dell’art. 1, comma 3, dello schema di Decreto Legislativo.

Il rischio, secondo l’AGCM, è che mediante una tale disposizione possa aver luogo la neutralizzazione in via amministrativa e per interi settori dei principi generali in materia di concorrenza e di libertà di stabilimento, principi basati sulle pari opportunità per gli operatori economici, e che venga invece consentita una discriminazione tra diverse attività economiche o merceologie. Ciò in contrasto con quanto previsto dall’art. 31, comma 2, del Salva Italia, che, nel prevedere il potere di Regioni ed enti locali di interdire (o limitare) aree all’insediamento di esercizi commerciali per la “necessità di garantire la tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambente urbano, e dei beni culturali”, prescrive che ciò avvenga sempre “senza discriminazioni tra gli operatori”.

Perplessità sono state espresse sul citato comma 4 anche dalle Commissioni competenti che hanno esaminato il provvedimento (in particolare: Commissione per la Semplificazione, Commissione Lavori Pubblici del Senato, Commissione Attività produttive della Camera, Commissioni riunite Industria e Territorio del Senato).

Nonostante i richiami dei vari organi istituzionali sull’esigenza di intervenire sul provvedimento, il Governo ha approvato la misura di cui al comma 4 dell’articolo 1 senza modifiche.

Il paradosso di questo articolo risiede nel fatto che un decreto legislativo che avrebbe dovuto semplificare le procedure di accesso al mercato (SCIA 2) garantendo i livelli essenziali delle prestazioni per i cittadini, si risolve, attraverso il comma in questione, in una fonte legislativa che, andando ben oltre la delega conferita al Governo, mira a legittimare divieti e vincoli come quelli che sono stati di recente adottati per il centro storico del Comune di Firenze (obbligo di avere in assortimento il 50% di prodotti toscani salvo deroghe specifiche, vincoli e divieti alla vendita di determinate merceologie in alcune aree del territorio comunale ecc.), cui hanno fatto seguito altri annunciati interventi in tal senso a Padova, Siena, Roma e in altre città.

A fine marzo 2017 il Comune di Firenze ha avviato l’iter per dare applicazione concreta alle disposizioni restrittive contenute nel decreto legislativo SCIA 2 (art. 1, comma 4) che prevede la possibilità di restrizioni e divieti da parte dei Comuni nell’insediamento di attività economiche. A tale fine è stata siglata, come previsto nel decreto Scia 2, un intesa tra il Comune di Firenze e la Regione Toscana e sono state assunte tre delibere (una regionale e due comunali) che recepiscono e danno applicazione operativa a questa intesa.

In data 5 maggio 2017 Federdistribuzione ha impugnato innanzi al Tar della Toscana le prime due delibere, di Regione e Comune, di recepimento dell’Intesa.  Il Tar in una prima udienza del 31 maggio 2017, ha spostato il termine per il giudizio a dicembre 2017, per consentire a Federdistribuzione l’impugnazione anche della seconda delibera applicativa del Comune di Firenze. Tale impugnazione da parte di Federdistribuzione si è concretizzata il 14 luglio 2017.

Sulla scorta di quanto avvenuto a Firenze, anche altre città stanno lavorando in questa direzione. In particolare, il Comune di Roma sta approvando una delibera che andrebbe a porre vincoli anche più stringenti di quelli di Firenze, su un’area territoriale di riferimento molto più vasta, in quanto ricomprende tutto il Centro storico Patrimonio Unesco ed i singoli Rioni che ricadono, anche parzialmente, nel Sito Unesco. Nella proposta regolamentare del Comune vengono previsti vincoli di ogni genere, che limitano fortemente le libere scelte imprenditoriali e l’autonomia negoziale delle parti, impedendo, limitando e condizionando l’offerta di prodotti e servizi ai consumatori, sino ad arrivare al divieto assoluto di apertura di attività in determinati ambiti territoriali, all’imposizione agli operatori di specifiche merceologie e, addirittura, al divieto di vendere prodotti diversi da quelli con marchio DOCG e DOP. Il Comune intende quindi assumere poteri assoluti che non gli competono e che vanno ad impattare su diritti soggettivi basilari, sulla libertà di impresa, sull’unicità dell’ordinamento nazionale e sulle regole europee. Si tratta di atteggiamenti che dovrebbero essere fermamente contrastati e bloccati, per evitare che si torni ad una “Italia dei Comuni”, con regole disparate applicate sul territorio, che risulterebbero del tutto fuori dal contesto costituzionale e dall’ordinamento giuridico che regge la vita sociale, economica, produttiva e commerciale del nostro Paese.

La gravità di quanto previsto nel decreto Scia 2 (D.Lgs. 25 novembre 2016, n. 222) e quindi l’attribuzione ai Comuni di poteri discrezionali assoluti in contrasto con le regole costituzionali e dell’ordinamento giuridico, risiede anche nell’effetto domino che si sta alimentando sul territorio nazionale. Anche la Regione Lombardia, infatti,  ha approvato il 18 settembre 2017 uno schema di intesa con i Comuni in attuazione dell’art. 1, comma 4 del D.Lgs n. 222. Ciò dimostra, ancora di più, l’urgenza con cui è necessario intervenire, partendo innanzitutto dalla questione di costituzionalità dell’art. 1, comma 4 del D.Lgs n. 222.

Infine la Regione Toscana si impegna a mettere in atto ogni azione utile, anche implementando la norma regionale sul commercio, per consentire ai Comuni di disciplinare o contingentare l’apertura delle attività commerciali, sulla base di quanto previsto dalla SCIA 2 (archeologico, storico, artistico e paesaggistico).

Posizione FD

Nessun passo indietro deve essere fatto in tema di liberalizzazione delle attività economiche. Occorre inoltre contrastare i tentativi di ritorno al passato posti in essere negli ultimi anni per reintrodurre la competenza degli enti locali a prevedere interdizioni e limitazioni di aree nelle quali si può esercitare l’attività economica.
Le ipotesi di limitazione alla libertà di iniziativa economica devono essere necessariamente di carattere tassativo, come previsto dall’articolo 1, comma 2 del Decreto Cresci Italia e devono tener conto della corretta ripartizione delle competenze legislative tra Stato ed enti locali.